< למאמרים

על האצת ההתחדשות העירונית

03.01.16 | 09:40  

האצת תהליכי ההתחדשות העירונית במדינת ישראל מהווה אינטרס חיוני. בניית אלפי מבנים יכולה לשמש קטר צמיחה למשק ולסייע למטה הדיור הלאומי לעמוד ביעדיו להטבת משבר הדיור, לצד ובנוסף לתכניות דיור למשתכן, דיור בר-השגה והועדה לדיור לאומי שהוקמה לפי חוק הליכי תכנון ובנייה להאצת הבנייה למגורים (הוראת שעה), בשנת 2011. טיפול נכון בבנייה מחדש של מרקמים אורבניים (והדגש כאן הנו על הטיפול ה"נכון", משום שיכול להיות גם הרבה "לא נכון", הנובע מציפוף יתר ותכנון נקודתי גרוע שיהוו בכיה לדורות..) ישפר, בין השאר, את איכות חיי התושבים, ימתג מחדש שכונות אליהן ימשכו זוגות צעירים, יבסס תרבות בניה ירוקה, ייצר פתרונות חניה, ישדרג תשתיות ועוד. כל זאת, לצד הצלת חיי אדם בבינוי עמיד ויצירת מרחבים מוגנים דירתיים.

עם השנים נתחוור כי נושא ההתחדשות העירונית מערב בתוכו שלל בעיות (ובלשון מכובסת מכנים אותן "חסמים") שאינן רק בתחום התכנון או קביעת חישוב זכויות הבנייה החדשות שיקבלו היזמים שלאחרונה היתה בכותרות עקב המחלוקות הפרשניות הנוגעות לה. בין החסמים: השגת הרוב המיוחס הנחוץ מקרב בעלי הדירות, בעלי דירות להם חששות מוגברים ורצון מועט לשינוי, או כאלה המנסים 'לסחוט את הלימון' ולקבל יותר ממה שריאלי לקבל, מריבות שכנים, וריבוי שחקנים – כגון דירות שבבעלות מספר יורשים או המדינה, מספר יזמים או מייצגים בפרויקט אחד, וסיבות נוספות בגללן בניינים וקרקעות מתבוססים בתהליך שנים רבות. בשל חלק מן החסמים שהזכרנו, קיימים יזמים (בעיקר היותר מנוסים וותיקים יש לומר) המצהירים שאם אין בידם 100% חתימות מראש וגורם מייצג אחד לדיירים המדבר "בקול אחד", לא יסכימו להיות מעורבים בפרויקט. מכאן גם, נטייתם של יזמים "להתכווץ" לפרויקטים נקודתיים, ולאו דווקא במתחמים, מה שהוא אולי טוב ליזם, אך דומה כי פחות טוב מבחינת רובד התכנון הכולל: חינוך, מבני ציבור, הסדרי תנועה, ריאות ירוקות, תשתיות על וכיוצ"ב. למעשה, בנינים רבים נמצאים עדיין מחוץ למעגל ההתחדשות העירונית וזהו פוטנציאל שאינו מנוצל כהלכה.

ביום 28.6.2015 אישרה הממשלה את הקמת הרשות הממשלתית להתחדשות עירונית אשר דמותה תתעצב בשנים הקרובות לאחר שתאושר הצעת החוק המסדירה את פעולתה (זו עברה בקריאה ראשונה). בדברי ההסבר להצעה נכתב: "מימוש מיזמים להתחדשות עירונית טומן בחובו יתרונות רבים. בין שאר היתרונות ניתן למנות את העלות הנמוכה של ביצוע התשתיות, שימור השטחים הפתוחים וניצולת קרקע גבוהה המקבלת משנה חשיבות במקום שבו משאב הקרקע הוא מוגבל. כמו כן, מיזמים מסוג זה תורמים באופן משמעותי לרווחתם של דיירי שכונות ותיקות, בדרך של שיפור תנאי המגורים והמרחבים הציבוריים. עם זאת, שיעור המימוש של תכניות במסגרת מיזמים להתחדשות עירונית נמוך, ומשך זמן הוצאתן לפועל של תכניות כאמור ארוך באופן משמעותי". לרשות אם כן, מיועד תפקיד נכבד ויש לצקת לתוכו משמעות אמיתית ומעשית על ידי תקציב אמיד לתכנית רב-שנתית (מעבר להישענות על תקציבי היחידה לפינוי בינוי במשרד הבינוי והשיכון וקרן ההתחדשות העירונית של רשות מקרקעי ישראל שמלכתחילה לא היתה צריכה לקום תחת רמ"י דווקא).

זוהי הזדמנות להציף מקצת מן ההיבטים הנוגעים בתחום מורכב ורב-תחומי זה. חשוב שהרשות החדשה תספק מידע נגיש לציבור, ותפעל באופן יצירתי מבחינת תמריצים אשר על אף הקשיים, יניעו בעלי נכסים לפעולה וייצרו מחויבות לתהליך, ולצד זאת, תעניק כלים ישימים לקיצור התהליך בבניינים בעייתיים.

מוצע לפעול להקמת מוקדים עירוניים או ארציים, המייעצים באופן בלתי תלוי וחף משיקולים זרים לבעלי נכסים מתעניינים ולשגר לאלפי בניינים בישראל חוברות מידע ליצירת עניין והפנייה לגורמים המתאימים, כולל סקירה על פרויקטים שהצליחו ('מורשת קרב') היכולה לסייע ולעודד את בעלי הדירות.

יש לשקול תמריצים והטבות של ממש לפרויקטים גדולים, בדמות פטור זמני ממסי ארנונה, סבסוד / הפחתה להיטל השבחה, הוספת זכויות למטרות מסחר במקרים בהם הוכח על פי חוו"ד שמאיות העומדות בתקנים הרלבנטיים כי הפרויקט, ללא עידוד, אינו כלכלי עבור יזם. ברמת תכנון המאקרו, יש לשקול הזרמת תקציבים ממשלתיים לפיתוח תשתיות ציבוריות וותיקות שאינן מסוגלות לעמוד בעומסי הבניה, ובפרט בשכונות מוחלשות שאינן נמנות על אזורי ביקוש ליזמים אך שוכנות באזורי סיכון ססמולוגיים. כאן, צריך להיות יתרון לגודל ולתכנון כולל ולטווח ארוך. דרך אגב, הבסיס הרעיוני לכל מה שציינו לעיל מופיע כבר בסעיף 13 לחוק החיזוק הקובע: "(ב) שר האוצר רשאי לקבוע תמריצים כספיים לעידוד חיזוק של מבנים מפני רעידות אדמה לפי תכנית החיזוק, שיוענקו לבעלי הזכויות באותם מבנים מאוצר המדינה במקומות שבהם ראה כי אין די בהוראות תכנית החיזוק כדי ליצור כדאיות כלכלית לביצוע חיזוק כאמור" – מה שנשאר הוא ליישם את החוק במתחמי פינוי בינוי ושוב, לא על ידי פתרונות לבניין הנקודתי דווקא.

כל מי שעוסק בתחום יודע כי כלי החקיקה הנוכחיים, חלקיים וסובלים מקהות משפטית. חוק פינוי ובינוי (פיצויים), התשס"ו-2006 שחוקק במטרה להתגבר על מכשול הדייר הסרבן מעניק לבעלי הדירות סעד פיצוי נזיקי מבעל דירה המסרב סירוב בלתי סביר לתהליך. דא עקא שהחוק מצריך פניה לבית המשפט וניהול הליך משפטי מקיף שאורך שנים. לצד זאת, חוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה), התשס"ח-2008, בתיקון מס' 2 משנת 2012, אמנם קבע הוראות מקלות לעסקאות תמ"א 38 להריסה ובניה מחדש, על ידי השגת רוב מיוחס של 80% בכדי לכפות ביצוע הפרויקט דרך תביעה למפקח בלשכות הרישום היכול לאשר את הפרויקט ולמנות בעל מקצוע כגון רו"ח / עו"ד שיתקשר בשם הבעלים המסרב בהסכם. ואולם, טמון קושי בכך שחוק החיזוק חל על זכויות מכוח תכנית החיזוק עצמה, לא כולל תכניות אחרות, או זכויות קניין היסטוריות ושיוריות בלתי מוצמדות ל"בעל דירה".

חוק החיזוק אינו מעניק סמכות למתן צווי פינוי או סנקציה נזיקית ממשית לניסיונות סחטנות או עיכובים בני שנים מצד דיירים סרבנים ללא הצדק סביר. אשר לחוק פינוי בינוי, גם הוא אינו מכיל, דהיום, סעד צווי פינוי או מינוי בעל מקצוע שיפעל לאישור ההסכם במקום הדייר, ובמקום זאת, דרך "השוט הנזיקי", מנסה לאכוף את ביצוע הפרויקט. תמוה לשים לב כי באף אחד מן החוקים אין עדיפות לפרויקטים/מתחמים גדולים, גם לענין הרוב וגם לענין זמינותם של הסעדים המשפטיים.

יש להשלים המהלכים לשיפור ולחידוד החקיקה ולהשוות בין הדינים. לדידנו אין סיבה שלא להסתפק ברוב מיוחס עקרוני של 66% מקרב בעלי הדירות לאישור פרויקט הריסה ובניה מחדש, מכל סוג, כאיזון מתאים של זכויות הקניין. יתירה מכך, בפרויקטים להם חשיבות ברמה הלאומית (למשל מעל 200 יח"ד בדומה לתחולה בחוק הוועדות לדיור לאומי) יש לשקול להוריד הרוב ל- 60%. יש להחיל החוק גם על "בעלי זכויות" במקרקעין, ולא רק מי שעונים על הגדרת "בעלי דירה". את החסמים הנובעים מדירות להן בעלים מרובים, מוצע לפתור על ידי קביעה שדי בחתימת אחד מבעלי הזכויות הללו (לצד רוב מיוחס) על מנת להביא לפירוק שיתוף אוטומטי ומינוי עו"ד כמנהל / כונס נכסים לביצוע ההתקשרות בשם הדירה.

לשני החוקים רצוי להעניק כלים נזיקיים ואכיפתיים כאחד, כולל קביעת פיצוי מינימאלי לכל חודש עיכוב שנמצא בלתי מוצדק מצד בעל זכויות, וקביעת חזקה משפטית כי ברגע שהושג הרוב המיוחס הקבוע בחוק, ושמאי מוסמך על פי חוק פינוי בינוי מצא את ההסכם כסביר על פניו בהתאם לחוו"ד מקצועית העומדת בתקנים הרלבנטיים, הרי שחזקה מראש היא שהסירוב הינו בלתי סביר, וזאת אלא אם יוכח אחרת, או יוצגו נסיבות מיוחדות. האמור הינו בשים לב לכך שיש להותיר כללים ייחודיים, מקלים ומתחשבים בעבור מקרים של נסיבות אישיות מיוחדות, מוגבלויות פיזיות וכו' (כפי שקבוע כבר היום בחוק החיזוק) ומקרים כאלה יחייבו פתרונות פרטניים, פן ייגרם עוול, בלתי מוצדק, כלפי בעלי נכסים תמימים.

יש לציין כי הצעת חוק חשובה לפינוי ובינוי (פיצויים) (תיקון – התקשרות של בעל דירה מסרב), התשע"ה–2014 הוגשה זה מכבר על ידי חה"כ יואל רזבוזוב ובועז טופורבסקי, ולפיה, אם הסכים רוב מיוחס מבין בעלי הדירות במקבץ פינוי ובינוי אשר הוראות תכנית החיזוק חלות על הבתים הנכללים בו, לכרות עסקת פינוי ובינוי יהיה בית המשפט רשאי לכפות על בעל דירה מסרב להתקשר בעסקה ולהעביר את זכויותיו לשם ביצוע העסקה או לבצע כל פעולה בקשר עם הוצאתה לפועל, ובכלל זאת פינויו מהדירה. לצורך יישום החלטתו כאמור בסעיף קטן (א), יהיה בית המשפט רשאי למנות אדם שהוא עורך דין אשר יוסמך להתקשר בשם בעל דירה מסרב בעסקה ולפעול להוצאתה לפועל בשמו.

לצורך הטבת החששות הנובעים מ"ריכוך" הרוב הדרוש לביצוע הפרויקט, ומניעת לחץ בלתי הוגן על בעלי נכסים מצד יתר בעלי הדירות: (א) ניתן להוסיף גורם "מפקח על התחדשות עירונית" אצל הרשות להתחדשות, אליו ידווחו ההסכמים לבדיקה ואישור כי אין בהם אפליה פסולה או חוסר סבירות כלכלי (כפי שנעשה למשל בנושא הדיווחים לממונה על חוק המכר דירות הבא לוודא מתן בטחונות הולמים לפי החוק); (ב) יש לבחון הקמת ערכאה ייחודית, הכוללת שופט ונציגי ציבור, המוסמכת למתן החלטות מהירות וסעדים אופרטיביים. מן הראוי גם לבחון הוספת פרק מיוחד לחוק המקרקעין עצמו, שיאגד בתוכו גם את תחום ההתחדשות העירונית לסוגיה, שהרי אם למתקנים המשותפים כגון מעליות ומערכת הגז יש בו מקום, אין סיבה שלתחום ההתחדשות העירונית לא יהא חלק בחוק הקנייני הראשי במדינת ישראל.

ההתחדשות העירונית בישראל מקרטעת. לפי נתונים שהוצגו במסגרת הקמת הרשות להתחדשות עירונית בישראל 100 פרויקטים מוכרזים לפינוי בינוי, מתוכם ל- 66 יש תכניות ו-28 פרויקטים בוצעו, ו- 9 מאוכלסים. זוהי ללא ספק "טיפה בים" מאחר מדינת ישראל זקוקה מדי שנה בשנה לבניית עשרות אלפים של דירות חדשות. יש להוסיף צעדים שיאפשרו להניע פרויקטים ג ד ו ל י ם ברמת התכנון הלאומית, ולחסל את הסדר הישן שבו ההתחדשות העירונית, פועלת לרוב, באופן נקודתי בשיטה של טלאים ושיפורים "על הדרך".

יש לנו, עדיין, הרבה מאוד מבנים של "רכבות" שכרגע לכל הפחות, לשום מקום הן לא נוסעות...

הכותב הינו שותף אחראי על מח' המקרקעין במשרד שביט בר-און גלאון צין יגור ושות', עורכי-דין ומייצג בין השאר יזמים ובעלי נכסים בפרויקטים להתחדשות עירונית.