< למאמרים

היטל ההשבחה בגין היתר לחיזוק מבנה מסחרי או תעשייתי מכוח תמ"א 38

27.10.15 | 08:29  

תמ"א 38 הינה תכנית המתאר הארצית לחיזוק מבנים קיימים בפני רעידות אדמה. תמ"א 38 כללה, כבר בגרסתה הראשונה משנת 2005, את האפשרות לחזק מבנים שיועדו על פי התכנון התקף לשני ייעודים: מבנים המיועדים למגורים ומבנים שאינם מיועדים למגורים (סעיפים 11 ו-14 לתמ"א).

השוני המהותי בין הייעודים הוא בתוספת זכויות הבניה שמעניקה התמ"א לכל אחד מסוגי המבנים. בעוד שמבני מגורים זכאים לקבל תוספת של עד 2.5 קומות, בנוסף לסגירת קומת העמודים המפולשת, הרי שלמבנים שאינם מיועדים למגורים הוקצתה קומה אחת בלבד (הכל בכפוף לשיקול דעת הוועדה המקומית כקבוע בתכנית).

בנוסף לתמריצים בדמות זכויות בניה, העניק המחוקק תמריצים נוספים, אשר מטרתם עידוד הוצאת פרויקטים של תמ"א 38 אל הפועל. המדובר בעיקר בתמריצים מתחום המיסוי, ובכלל זה פטור מהיטל השבחה. בפטור זה נעסוק להלן.

הפטור מהיטל השבחה נקבע בסעיף 19(ב)(10) לתופסת השלישית לחוק התכנון והבניה, התשכ"ה-1965. בסעיף זה נקבע כי הפטור מהיטל השבחה בגין תמ"א 38 ניתן ביחס לדירת מגורים בלבד.

לאור האמור, עולה השאלה האם ניתן לחייב בהיטל השבחה בגין היתר בניה מכוח תמ"א 38 במבנה שאינו מיועד למגורים? לעמדתנו, התשובה לכך חיובית .זאת, חרף גישה שמפרשת את סעיף 19(ב)(10) לתוספת השלישית, כסעיף שיש בו חסר (לאקונה). על פי גישה זו, מכיוון שלכאורה, כל הרציונאליים של הפטור לדירת מגורים חלים גם על מבנה מסחרי או תעשייתי, אזי יש לפרש את הפטור כחל גם עם בניינים אלה. גישה זו גורסת גם כי אין בכלל אפשרות לגבות היטל השבחה מכוח תכנית מתאר ארצית.

במאמר זה נציג חלק מן הטענות בהן משתמשות רשויות, אותן אנחנו מייצגים, כדי לבסס את הזכאות להיטל השבחה במבנה מסחרי או תעשייתי.

"תכנית" לעניין היטל השבחה מוגדרת בסעיף 1(א) לתוספת השלישית לחוק התכנון והבניה, כ"תכנית מתאר מקומית או תכנית מפורטת". על כן, לכאורה, על פי לשונו של חוק התכנון והבניה, לא ניתן לחייב בהיטל השבחה בגין תוכנית מתאר ארצית שאינה תוכנית מפורטת. בעניין זה קבע בית המשפט העליון, עוד בשנת 1999, ברע"א 384/99 מועש בע"מ נ' הוועדה המקומית לתכנון ובניה טבריה (להלן: "עניין מועש"), כי כאשר תוכנית מתאר ארצית מרחיבה את זכויות הניצול מכוח תוכנית מתאר מקומית או מפורטת, נוצרת חבות בהיטל השבחה:

"תכנית המתאר הארצית הרחיבה את דרכי השימוש המותרות על פי התכנית המקומית (המפורטת) והרחיבה בכך את זכויות הניצול המותרות בקרקע. ההיתר במקרה זה ניתן בעקבות השינוי שהוכנס, כאמור, בתוכנית המקומית על ידי תכנית המתאר הארצית ועקב אותו שינוי. אין גם מחלוקת בדבר קיומה של תוכנית מפורטת במקרה זה.

אשר לעצם התרחשותו של אירוע המס רשאי היה בית המשפט להגיע לתוצאה שאליה הגיע, ולבוא לכלל מסקנה כי עלה שוויין של המקרקעין, וכי עליה זו באה מחמת הרחבתן של זכויות הניצול במקרקעין "או בדרך אחרת" כלשון סעיף 2 לתוספת השלישית לחוק. הרחבה זו באה עקב השינוי שהכניסה תכנית המתאר הארצית בתכנית המקומית."

ובהמשך הדברים:

"החבות בהיטל ההשבחה להבדיל ממועד תשלום ההיטל נוצרת כאשר חלה השבחה במקרקעין, בין מחמת הרחבתם של זכויות הניצול בהם ובין בדרך אחרת וזאת כתוצאה מאישור תכנית, מתן הקלה, או התרת שימוש חורג.

כיוון שבמקרה זה אין מחלוקת שקודם לשינוי תוכנית המיתאר הארצית לא נכלל היעוד המאפשר הקמת תחנות תדלוק בתכנית המתאר המקומית, הרי שלא יכולה להיות גם מחלוקת שאלמלא השינויים שהכניסה תכנית המתאר הארצית בתוכניות המקומיות, באותם אזורים שיועדו למלאכה ולתעשייה זעירה, לא היה ניתן לאשר את הקמת התחנה."

תמ"א 38 הינה במובהק, תוכנית מתאר ארצית המרחיבה את זכויות הניצול מכוח התכנון המקומי והמפורט התקף. זאת, שכן הזכויות המוענקות מכוח תמ"א 38 "מורכבות" על גבי הזכויות המותרות מכוח התכנון המקומי והמפורט. זאת, בדומה לתמ"א 18 אשר נדונה בעניין מועש. גם בתמ"א 18, כמו בתמ"א 38, מוסיפה תכנית המתאר הארצית זכויות לתכנית המתאר המקומית, והיתר הבניה מוצא מכוח שתי התכניות (הארצית והמקומית) גם יחד.

כאמור לעיל, המחוקק, אשר ביקש לעודד את מימוש התמ"א, קבע, הן בגוף התמ"א והן בחוק התכנון והבנייה (ובדינים נוספים, כדוגמת חוק מיסוי מקרקעין(שבח ורכישה), תשכ"ג-1963, וחוק המקרקעין (חיזוק בתים משותפים מפני רעידות אדמה), תשס"ח-2008), הקלות ותמריצים שונים לעידוד יישום התמ"א, וביניהם גם תמריצים הקשורים בהיטל השבחה.

הטענה כאילו יש להקיש מהפטור למגורים אל ייעודים אחרים מוטעית, לדעתנו. היטב ידוע לכל כי חבילת תמריצים אחת הוענקה לבנייה למגורים, וחבילת תמריצים שונה הוענקה לבנייה שאינה למגורים. הפטור מהיטל השבחה, המוענק לבנייה למגורים בלבד, הינו אך ורק אחד מסממני השוני בין חבילות התמריצים.

כעת, נפרט את התפתחות החקיקה בעניין הפטור מהיטל השבחה בגין בנייה מכוח תמ"א 38, המצביעה על כוונה מפורשת ועקבית לאורך שנים, להעניק לבנייה למגורים חבילת תמריצים נדיבה יותר, וזאת בשורה של היבטים, ובכלל זאת לעניין היטל ההשבחה.

בעת אישורה של תמ"א 38 בגרסתה המקורית בשנת 2005, לא ניתן פטור כלשהו מהיטל השבחה בגין בנייה מכוחה. התמריץ המרכזי שניתן בגרסתה המקורית של התמ"א היה תוספת זכויות בנייה.

אולם, בשנת 2007, לאור מיעוט הפרויקטים מכוח תמ"א 38 שיצאו אל הפועל, ביקש המחוקק לשפר את חבילת התמריצים לבנייה מכוח התמ"א, ואישר את חוק התכנון והבניה (עידוד חיזוק מבנים מפני רעידות אדמה) (הוראת שעה), התשס"ח-2007. במסגרת החוק, שאושר כהוראת שעה לתקופה של שלוש שנים, ניתן פטור חלקי מהיטל השבחה (עשירית מהקבוע בחוק), אך זאת בעת הרחבה של דירת מגורים בלבד.

בחלוף שלוש שנים, פקע הפטור שנקבע בהוראת השעה. לאחר פקיעת הפטור, אישר המחוקק את חוק התכנון והבניה (תיקון מס' 96), ובו העניק פטור חדש ונוסף מהיטל השבחה. במסגרת תיקון 96 שוּנה הפטור, והוענק כפטור מלא. אלא שגם הפעם, בחר המחוקק להעניק את הפטור לבנייה למגורים בלבד .

העולה מן האמור הוא, כי באופן עקבי ומפורש בחר המחוקק להעניק את הפטור מהיטל השבחה בגין תמ"א 38 לבנייה למגורים בלבד.

נוסף על הפטור שאותו העניק המחוקק לבנייה למגורים בלבד, העניקה התמ"א עצמה תמריצים משופרים למבקש ההיתר למגורים בלבד, וזאת בדמות זכויות בנייה נדיבות יותר באופן משמעותי. בדומה למגמת המחוקק, אף במקרה זה, המדובר במגמה עקבית של מתקיני התמ"א, אשר מצאה ביטויה בכל גרסאות התמ"א השונות שאושרו במרוצת השנים.

המסקנות בעניין סוכמו בטבלה הבאה:

תמריץ לבנייה שאינה למגורים תמריץ לבנייה למגורים חיקוק
תוספת קומה אחת (ס' 14)

תוספת קומה אחת או  סגירת קומה

מפולשת +הרחבת הקומות הקיימות (ס' 11.1).

תמ"א 38 (2005)

תוספת קומה אחת (ס' 14).  

אפשרות להריסה ולבניה מחדש (ס' 14א)

תוספת קומה אחת + סגירת קומה

מפולשת + הרחבת הקומות הקיימות (ס' 11.1).

אפשרות להריסה ולבניה מחדש (ס' 14א)

תמ"א 38/2 (2010)

תוספת קומה אחת (ס' 14).

תוספת 2.5 קומות + סגירת קומה

מפולשת + הרחבת הקומות הקיימות (ס' 11.1). 

תמ"א 38/3 (2012)

  

 

 

 

   

 

 

 

 

 

 

 

 

 

  

המסקנה מן האמור לעיל הינה, כי בעוד שחבילת התמריצים של תמ"א 38 למבני מגורים שופרה באופן מהותי במרוצת השנים במספר הזדמנויות, הרי שחבילת התמריצים למבנים שאינם מיועדים למגורים, השתנתה רק במעט. דעתנו הינה כי עובדות אלה מבטאות כוונה מפורשת של המחוקק ושל מתקין התמ"א כאחד.

למעשה, המגמה האמורה אינה ייחודית לתמ"א 38 בלבד. מתוך רכיבי הפטור שנקבעו בסעיף 19(ב) לתוספת השלישית, ניתן לזהות כוונה ברורה לפטור מתשלום היטל בשלושה מקרים בלבד – השבחה בקרקע למגורים, השבחה בקרקע לצרכים ציבוריים ספציפיים, והשבחה בגין תוספת שטחי שירות לצורך הנגשה. בכל סעיפי הפטור האמורים, אין ולו סעיף אחד המעניק פטור לבניית שטחים עיקריים לייעוד מסחרי או תעשייתי.

יצוין כי בתי המשפט העניקו לסעיפי הפטור שנקבעו ביחס לייעוד למגורים, פרשנות דווקנית, כך שהפטור אכן הוענק בייעוד למגורים בלבד. כך, לדוגמא, בפסק הדין בת"א 52312-06 מגדל השעון ביפו בע"מ נ' עיריית תל-אביב ואח', אשר דן בפטור הקבוע בסעיף 19(ב)(1) המתייחס למקרקעין למגורים בשכונת שיקום, נקבע כי הפטור אינו חל ביחס למגרש שייעודו לתעסוקה ולמסחר.

על רקע הוראות החוק ופסיקת בית המשפט העליון בעניין מועש הבהיר בית המשפט העליון בעניין אליק רון (רע"א 3002/12 הועדה המקומית לתכנון ובניה גבעתיים נ' אליק רון), כי אכן קיימת חובה לשלם היטל השבחה בגין תמ"א 38, וכי הפטור מתשלום ההיטל שנקבע בחוק, בא למנוע חיוב בהיטל בגין תמ"א 38 על בסיס הלכת מועש:

"55. כפי שנאמר בעניין מועש, היתר הבנייה לא ניתן מכוח התמ"א לבדה, והוא יונק גם מכוחה של תכנית מקומית מפורטת שאושרו בה פרטי הבנייה. המחוקק פטר מהיטל השבחה היתר בנייה שניתן מכוח תמ"א 38, וקשה לייחס למחוקק אי ידיעה כי המצב החוקי כיום ממילא אינו מאפשר לחייב בהיטל השבחה בגין תכנית מתאר ארצית שאינה קשורה לתכנית מתאר מקומית או מפורטת. לפיכך, על פניו לא היה צריך המחוקק לקבוע את הפטור שבסעיף 19(ב)(10)(א) וניתן היה לכאורה להסתפק בסעיף 19(ב)(10)(ב) (ראו נמדר, עמ' 600-599 (2013)). נראה אפוא כי הפטור בחוק נקבע במפורש על מנת למנוע חיוב בהיטל השבחה מכוח הלכת סי אנד סאן או הלכת מועש. כך, בעניין באר טוביה מצאה הוועדה להטיל היטל השבחה מכוח תמ"א 18 ותמ"א 10 (שעניינה הקמת מתקנים סולאריים), בדומה לעניין מועש, באשר תכניות אלה משפיעות ומשנות תכנית מקומית מפורטת קיימת. אילולא הפטור שנקבע בתמ"א 38 ניתן היה לטעון כי יש לראות בתמ"א 38 אקט תכנוני שיצר השבחה ולחייב בהיטל בעת המכירה. ברם, המחוקק ביקש בתמ"א 38 לעודד חיזוק מבנים, ולשם כך נקבע פטור מיוחד בחוק מהיטל השבחה שמקורו בזכויות שהוענקו בגין תמ"א 38. 56. ... לפיכך, ומאחר שממילא לא ניתן היה לחייב בהיטל השבחה במועד המכירה נצרך המחוקק לקבוע פטור מפורש לקבלת היתר בניה מכוח תמ"א 38."

לפני סיום, ובהמשך לקביעת בית המשפט העליון בעניין מועש ובעניין אליק רון, נבקש להביא עוד שני עדכונים בעניין גביית היטל השבחה בגין אישור תכניות מתאר ארציות:

ראשית נעדכן כי בתזכיר חוק התכנון והבניה, תיקון 103, העוסק בפרקים הכלכליים של החוק (היטלי השבחה, פיצויים והפקעות), מבקשת המדינה לשנות את ההגדרה של תכנית, לעניין היטל השבחה, כך שהיא תכלול גם תכניות מתאר ארציות המאפשרות הוספת שימושים או את הגדלת השטח הכולל המותר לבניה (דוגמת תמ"א 38). יצוין כי תזכיר החוק טרם הובא לאישור הכנסת כהצעת חוק, אך ניתן להניח כי עמדה זו מבטאת את עמדת גורמי המקצוע במנהל התכנון ובמשרד המשפטים.

שנית, בימים אלו עומדת שאלת החיוב בהיטל השבחה בגין השבחה הנובעת מתכנית מתאר ארצית, פעם נוספת בפני בית המשפט העליון, בבר"מ 4479/14 הוועדה המקומית קרית אתא נ' פז גז ואח'. במסגרת הליך זה אמורה המדינה להעביר את עמדתה ביחס לחבות היטל השבחה מכוח תכניות מתאר ארציות.

לאור כל האמור לעיל, לעמדתנו, יש חובה לשלם היטל השבחה בגין היתר בניה שניתן מכוח תמ"א 38 לבניה למבנה שאינו למגורים, וזאת בשונה מהפטור הניתן למבנה המיועד למגורים. הדרך היחידה לשינוי מצב זה היא באמצעות תיקון חקיקה.